Skutki prawne zaleceń Komisji Europejskiej w sprawie podstawowych zasad dla gazu łupkowego w Polsce

Autor: Michal Tarka

Prawnik i Doktorant na Wydziale Prawa UAM w Poznaniu

Data publikacji: Luty 18, 2014

22 stycznia 2014 r. Komisja Europejska opublikowała Zalecenie wskazujące podstawowe zasady rozpoznawania i wydobywania węglowodorów z zastosowaniem intensywnego szczelinowania hydraulicznego¹. Zalecenie to jest przede wszystkim skutkiem ponad dwuletnich prac i analiz związanych z problematyką ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska w związku z coraz to większym rozwojem poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania węglowodorów niekonwencjonalnych w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej. W ramach tych działań przeprowadzono przede wszystkim konsultacje społeczne² na poziomie europejskim, a także odpowiednie prace w Parlamencie Europejskim i Radzie.

Czym są zalecenia?

Na początku należy wskazać, jaka jest istota prawna zaleceń jako źródeł prawa Unii Europejskiej. Wydawane są one na podstawie art. 292 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej³ i zasadniczo stanowią jeden z niewiążących aktów prawa pochodnego, które może wydawać również bezpośrednio Komisja Europejska. Biorąc pod uwagę ich niewiążący charakter, brak jest sankcji, które spowodowałyby, że Państwa Członkowskie zostaną zobowiązane, aby zalecenia te przyjąć i spełnić. Należy jednak wskazać na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, że zalecenia powinny być brane pod uwagę np. w procesie orzekania przez sądy krajowe, w szczególności, gdy zalecenia te dotyczą wyjaśniania postanowień prawa wewnętrznego lub uzupełniają wiążące postanowienia prawa Unii Europejskiej. Stanowisko takie wynika z zasady solidarności obowiązującej w prawie unijnym⁴. Zalecenie stanowi więc swoistą dyrektywę interpretacyjną dla sądów i organów administracji państwowej biorących udział w procesach formalnoprawnych w obszarze gazu łupkowego w naszym kraju.

Dodatkowo należy wskazać, że Komisja Europejska oczekuje wprowadzenia wskazanych w Zaleceniu zasad podstawowych w terminie sześciu miesięcy od daty publikacji (tj. termin ten minie 22 lipca 2014r.), a także corocznego informowania o wprowadzonych środkach (poczynając od grudnia 2014r.). Na podstawie zgromadzonych danych Komisja Europejska przeprowadzi przegląd skuteczności powziętych przez Państwa Członkowskie środków po 18 miesiącach od dnia publikacji Zalecenia. Zaniechanie zastosowania wskazanych w nim zasad podstawowych może doprowadzić do podjęcia przez Komisję różnorodnych środków, a w szczególności do aktualizacji Zalecenia oraz do podjęcia inicjatywy legislacyjnej zmierzającej do wprowadzenia wiążących przepisów związanych z rozpoznawaniem i wydobywaniem węglowodorów przy pomocy intensywnego szczelinowania hydraulicznego.

Zasady podstawowe

W odniesieniu do przedstawionych 22 stycznia zasad podstawowych dotyczących procesów związanych z szczelinowaniem hydraulicznym, trzeba wskazać, że Komisja Europejska położyła nacisk na następujące kwestie: większy niż dotychczas udział społeczności lokalnych w podejmowaniu decyzji, ochronę wód gruntowych, aktywność sejsmiczną, monitoring właściwych komponentów środowiska potencjalnie zagrożonych wykonywaniem intensywnego szczelinowania hydraulicznego, a także na odpowiednią kontrolę wykorzystywanych substancji chemicznych i racjonalną gospodarkę wodną. Co istotne, w Zaleceniu można dostrzec dążenie Komisji do stworzenia wiążących najlepszych praktyk branżowych oraz wymiany dostępnych informacji pomiędzy właściwymi organami, przedsiębiorcami i przedstawicielami społeczności lokalnych.

W celu ochrony wód gruntowych przed potencjalnymi zagrożeniami związanymi ze szczelinowaniem hydraulicznym Państwa Członkowskie powinny ustanowić limity minimalnej głębokości między obszarem szczelinowania i wodami gruntowymi (ustęp 3.2. Zalecenia), a także wprowadzić wymóg przeprowadzenia oceny ryzyka przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań związanych z rozpoznawaniem i wydobywaniem węglowodorów, która będzie zawierać wskazanie warstw geologicznych, które oddzielają złoże od wód gruntowych (ust. 5.3. lit. b Zalecenia) oraz powyżej wskazaną limitowaną odległość pomiędzy strefą szczelinowania a strefą wód podziemnych (ust. 5.3. lit. c Zalecenia).

Konieczność zbadania istniejących szczelin oraz poszczególnych warstw geologicznych przed rozpoczęciem działań jest szczególnie istotne, ponieważ pomoże w ocenie potencjalnych możliwości emisji substancji w trakcie szczelinowania (np. spowoduje uwzględnienie warstw geologicznych o większej przepuszczalności, co z kolei może wpłynąć na lokalizację konkretnych odwiertów).

Konieczność analizy aktywności sejsmicznej, a także jej stały monitoring (przed, w trakcie i po przeprowadzeniu zabiegu szczelinowania) jest jednym z aspektów ochrony środowiska, która w obecnych ustawodawstwach Państw Członkowskich jest kwestią pomijaną. Należy wskazać, że jedynie w Wielkiej Brytanii wprowadzona została regulacja, która nakłada na operatora obowiązek stałego monitoringu sejsmicznego. Zamieszczenie jej w zasadach podstawowych w Zaleceniu należy ocenić pozytywnie (ocena aktywności sejsmicznej w tzw. poziomie bazowym – ust. 6.2. lit. f Zalecenia; kontrola i regulacja ciśnienia przy przeprowadzaniu szczelinowania hydraulicznego - 9.2. lit. d Zalecenia; regularny monitoring instalacji oraz obszarów podziemnych przed, w trakcie i po przeprowadzaniu szczelinowania hydraulicznego – ust. 11.1 Zalecenia).

Ponadto, wprowadzono wymogi odnoszące się do kompleksowego, bieżącego monitoringu właściwych komponentów środowiska. Wskazano również, że konieczne jest, aby monitoring ten (przeprowadzany przed, w trakcie i po przeprowadzeniu zabiegu szczelinowania) uwzględniał informacje o dokładnym składzie płynu szczelinującego użytego w każdym odwiercie, o ilości zużytej wody w każdym odwiercie, o wysokości ciśnienia tłoczenia, płynach zwrotnych oraz o emisjach do powietrza metanu oraz innych lotnych związków organicznych. Wyniki takiego monitoringu powinny być każdorazowo składane do odpowiednich organów.

Jedną z kwestii budzących największe kontrowersje przy zabiegu szczelinowania hydraulicznego jest skład wykorzystanych płynów szczelinujących. W niewielu Państwach Członkowskich został wprowadzony wymóg ujawniania składników tych substancji. W opisywanym Zaleceniu Komisja Europejska ponownie zaznaczyła, że zarówno producent, importer jak i dalszy użytkownik są zobowiązani do przestrzegania zobowiązań wynikających bezpośrednio z rozporządzenia REACH⁵ w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów. W wielu przypadkach operatorzy prowadzący prace związane ze szczelinowaniem hydraulicznym pomijają np. obowiązek sprawdzenia, czy wykorzystywana przez nich substancja została we właściwy sposób zarejestrowana. Dodatkowo odpowiednie informacje odnoszące się do wykorzystywanych substancji chemicznych powinna zostać publiczne udostępniona – wymóg ten został nałożony bezpośrednio na operatorów odwiertów, ale także pośrednio na właściwe organy władz krajowych (ust. 15 Zalecenia).

Ponadto, w Zaleceniu znalazły się wymogi odnoszące się do konieczności przeprowadzania tzw. badań podstawowych (ust. 6 Zalecenia). Co ciekawe, w Zaleceniu zamieszczono również wytyczne wskazujące, że testy integralności odwiertów (prowadzone na każdym etapie działań) powinny być analizowane i oceniane przez niezależną, wykwalifikowaną stronę trzecią. Zalecenie ponadto stanowi próbę stworzenia bazy informacyjnej najlepszych praktyk w przemyśle wydobywczym. Należy wskazać, że takie rozwiązanie jest powszechne w Stanach Zjednoczonych, gdzie branża wydobywcza udostępnia i prowadzi tzw. bazy dobrych praktyk.

Szybkie zastosowanie zaleceń

W odniesieniu do Polski należy wskazać, iż w sferze legislacyjnej postulaty Komisji mogą zostać zrealizowane już w najbliższym czasie w procedurze nowelizacji ustawy prawo geologiczne i górnicze, jaką prowadzi Minister Środowiska. W sferze organizacyjnej istnieją, co najmniej dwa narzędzia, które mogłyby zostać po pewnych modyfikacjach wykorzystane w celu spełnienia Zalecenia. Po pierwsze jest to stały monitoring odwiertów prowadzony niezależnie od koncesjonariuszy przez Państwowy Instytut Geologiczny. Po drugie istnieje przecież program informowania społeczności lokalnych o nazwie „Razem o łupkach”, który po rozszerzeniu na tereny wszystkich koncesji oraz wprowadzeniu zasady pełnej transparentności działań firm i organów państwowych i samorządowych może wypełnić zalecenie. Jako lokalna platforma wymiany wiedzy dawałby on szansę na udział w procedurach prawnych zorganizowanych grup społeczności lokalnych.

Podsumowując, należy wskazać, iż Komisja Europejska zdecydowała o podjęciu działań odnoszących się do rozpoznawania i wydobywania węglowodorów z wykorzystaniem intensywnego szczelinowania hydraulicznego w formie aktów prawnych niewiążących, ustanawiając jednak nową linię interpretacyjną przepisów istniejących. Nie oznacza to, że Państwa Członkowskie nie będą musiały de facto dostosować się do wskazanych w Zaleceniu zasad podstawowych. Można odnieść wrażenie, iż Komisja jedynie odsunęła w czasie bardziej restrykcyjne prace legislacyjne w obszarze gazu łupkowego w Europie do czasu zgromadzenia dodatkowych argumentów na rzecz konieczności szczegółowego uregulowania tej branży. W Polsce osoby odpowiedzialne za realizację projektu łupkowego mogą skupić się teraz na pracy nad taką realizacja Zaleceń, aby nie dostarczyć Komisji takich argumentów. Co można zrobić, aby tego dokonać? Wydaje się, że służyć temu mogą:

• nowelizacja prawa geologiczno-górniczego;

• rozszerzenie monitoringu odwiertów o kolejne lokalizacje w ramach programu prowadzonego przez Państwowy Instytut Geologiczny;

• wykorzystanie i modyfikacja poprzez rozszerzenie programu lokalnej informacji społecznej „Razem o łupkach”.

¹treść Zalecenia w języku polskim dostępna pod adresem internetowym

²wyniki konsultacji społecznych dostępne w raporcie Komisji Europejskiej pod adresem internetowym

³Dz. Urzędowy UE z dnia 30.3.2010r., C 83/47; Eur-lex/el

⁴M. Kenig-Witkowska, Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 191-192; wyrok TS z 13.12.1989 r. w sprawie C-322/88, Salvatore Grimaldi v. Fonds des maladies professionnelles, ECR 1989, s. 4407;

⁵rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r.; Eur-lex/el.